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学科研究会

论我国民营企业发展的法治环境及其完善

 

论我国民营企业发展的法治环境及其完善

作者   颜善红韩用家

 

内容提要:良好的法治环境是我国民营企业健康发展的重要因素。本文将阐释法治对于民营企业发展的价值意义,解析当前我国民营企业发展的法治环境现状,并从立法、行政执法和司法的角度提出完善我国民营企业法治环境的若干思考。

 

关键词:民营企业  法治环境  完善

 

近些年来,民营企业发展的法治环境问题一直受到国内法学界、经济学界、政府和产业界的广泛关注,并渐成学术的研究热点。这种情况的出现不是偶然的,它源出于民营企业自身发展的特性以及在国民经济与社会发展中的独特价值。民营企业由于其产权清晰、机制灵活、竞争和创新意识强、发展迅速,因而在活跃经济、增加出口、创造就业机会、提高技术创新能力以及完善市场结构和市场机制、增加经济和社会运行的稳定性等方面起着不可替代的作用,它所具有的活力和成长性为我国经济的增量发展提供了主要动力。

然而,与民营企业的战略地位不相适应的是,目前我国在民营企业发展的法治环境方面存在对民营企业产权确认、保护的法律法规不健全;民营企业权益保护的执法机制不健全;民营企业权益受侵害后司法保障的不公正等问题。事实上,不成熟的法治环境已成为我国民营企业健康发展的重要阻滞因素。

一、法治之于民营企业发展的价值思索

我们都认识到,良好的法治是构成一个发达的市场经济体制的支撑结构。经济学领域内的权威学者理查德A波斯纳(Richard A·Posner)教授也认为,在现代化进程中,国家的经济繁荣至少需要一个适度的法制基础架构,其核心作用就是保护财产及合同权利。为创建这样的基础架构所需的法制改革,或许就是采用一套由相对精确的法律规则所组成的制度。市场的活力有赖于建立起一个能够实现和保护法律权利(尤其是财产和合同权利)的环境。

法治之于社会经济发展的显著价值也当然地体现于作为市场主体之一的民营企业的发展中。我们都知道,中国民营企业之所以得到快速,健康的发展,根本原因之一在于其法律地位的确立,民营企业发展中的任何一次飞跃都与国家某项有利的法律法规和政策的颁布与实施有关。具体地解析法治之于民营企业发展的价值,我们可以认识到,国家通过相关法律的创制与实施,明确民营企业在国民经济与社会发展中的地位,努力克服不利于民营企业成长的各种经济、社会因素,为民营企业的生存和发展创造一个良好、宽松的法治环境。在当前激烈的市场竞争中,绝大部分民营企业由于存在生产规模小、产业组织结构不合理、技术开发能力低、融资难等问题,因而往往处于市场的不利地位,是竞争中的弱者。民营企业不仅在资金、信息的取得以及市场影响和技术创新能力等方面处于劣势,而且经常受到大企业的排挤和打击,如果民营企业同时还要面对由国家特定的政策和立法取向及其行政执法与司法机关对非公有制企业某种程度的歧视而造成的不公平的法治环境,那么民营企业在发展中面临的困难就更大。因此,民营企业的健康、稳定发展及其作用的充分发挥离不开国家立法与相应政策的必要保护与适度扶持,也离不开行政执法与司法机关本着服务于市场经济健康发展的精神而应当具有的对于不同所有制性质的经济主体一视同仁、平等对待的工作原则。

二、我国民营企业发展的法治环境解析

在1988年颁布的《中华人民共和国私营企业暂行条例》的基础上,1992年以来,我国相继颁布了市场主体法律《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》等。现在公民个人投资或联合他人投资成立新企业,可以注册个人独资企业、合伙企业、有限责任公司、股份有限公司、股份合作企业等。为了促进民营经济的发展,全国人大常委会在改善民营企业的法律环境方面加大了立法力度,1997年修订的《刑法》把保护国有财产和劳动群众集体财产,保护公民私有财产作为刑法的重要任务之一,并具体规定了侵犯公民财产和破坏非公有制经济的各种犯罪和刑罚。为了改善以中小企业为主体的个体、私营等民营经济的经营环境,发挥民营中小企业在国民经济和社会发展中的重要作用,2002年出台了《中小企业促进法》。为了进一步转变政府职能,改革行政管理方式,推进依法行政进程,2003年颁布了《行政许可法》。为了进一步完善私人财产的法律保护制度,在现有《民法通则》的基础上,正在抓紧起草保护国家、集体和私人财产的重要法律———《物权法》,同时正在全面起草包括《物权法》在内的《民法典》,并将分编出台。此外,国务院也颁布了一系列行政法规和相关条例,各省市、自治区人大或政府也相继出台了许多促进民营经济发展的地方法规。与此同时,某些行政执法和司法机关在其工作职能中也明确提出了通过严格公正地行政执法和司法为民营经济发展创造良好法治环境的问题。

然而,在我国民营企业发展的法治环境不断优化的同时,我们也必须认识到,从总体上来说,当前我国民营企业发展的法治环境不完善的问题还是相当突出的,民营企业健康稳定发展所亟需的良好法治环境还远没有形成。对这一问题,可作如下的具体解析:

(一)我国部分调整企业法律关系的法律法规依然没有摆脱传统观念的束缚

在现行的法律框架内,公有产权和非公有产权的实际地位不完全平等,尽管《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国合伙企业法》、《中华人民共和国中小企业促进法》确定了民营企业平等的市场主体地位,但在一些具体的立法中,民营企业仍不可能获得与公有产权平等的法律保护。如《中华人民共和国个人所得税法》对民营企业的规定显然带有歧视性,民营企业承担双重税赋,除了要缴纳33%,的企业所得税外,还要缴纳个人所得税。国务院2000年颁布了《关于个人独资企业和合伙企业投资者征收个人所得税的通知》,规定对个人独资企业和合伙企业不得征收企业所得税,只征收个人所得税。这虽然初步解决了个人独资企业双重征税问题,为个人独资企业与其他企业公平竞争创造了有利条件,但这项政策毕竟还没有上升到法律的高度。在这一问题上,北京大学教授肖灼基认为,“发展民营经济在理论上做得不够。民营遭歧视首先是被‘依法歧视’,它在法律上没有平等的地位。”

(二)保护私有财产权的法律规定不够明确

制度经济学一再证明产权对于经济增长的重要性,完善私有财产保护的法律制度被视为保护民营经济健康发展最重要的环节。因为人类社会发展的历史告诉我们,对私有财产权的明确和保护,是市场经济的前提条件。市场经济是以交易为基本纽带的经济形态,而交易是以物品产权的不同归属为前提的。然而,我国现有的法律体系对保护私有财产权的规定仍不够完善,表现在作为国家根本大法的宪法和相关的具体立法对私有财产保护的表述缺乏合理性,并且没有明确规定私有财产的不可侵犯性。对私有财产权最高层次的保护当属宪法规范,我国《宪法》第一章第十二条规定:社会主义的公共财产神圣不可侵犯,国家保护社会主义的公共财产,同时该条规定:国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其它合法财产的所有权。根据这条规范我们可以清楚地看到公有财产和私有财产宪法地位的差异,与此相应的是,《公司法》规定:“公司中的国有财产的所有权属于国家”,但对自然人或社会法人与国有投资主体共同创设的公司中自然人或社会法人财产所有权的归属缺乏明确的法律规范。由于尚未形成民营经济发展所需要的能有效保护私有财产权的良好法治环境,以至于实践中一些地方与部门在利益驱使下,各种严重侵犯与践踏民营企业合法财产权的现象时有发生,这在客观上制约了人们从事民营经济活动的信心与积极性。

(三)部分法律法规落后于现实发展的需要,并存在某些方面的不协调

目前,我国部分规范民营企业发展的法律规定已经不能完全适应市场经济发展的现实需要。如1988年国务院颁布的《中华人民共和国私营企业暂行条例》,对私营企业的权利和义务规定得十分笼统,对保护私营企业合法财产和其他合法权益的规定比较薄弱,有的已明显过时,尤其是不能把私有财产与公有财产的保护当作同等重要的制度来建设。又如企业知识产权保护是民营投资权益保护的核心内容,受经济、技术等条件的制约,我国的知识产权保护起步较晚,尽管以专利权、商标权和著作权为主体的知识产权法律体系已经基本建立起来,但与国际的知识产权制度相比较,仍存在较大的差距和一定的冲突。这正如有学者指出的,目前,我国规范民营中小企业的法律在内容和结构上不可避免地存在其缺陷:法律规范既有大量重叠而产生冲突,同时又存在内容上的缺失而留有许多立法的空白,此外,还有结构不和谐的问题。[5]

(四)各项法律赋予政府部门的行政权力过多,民营经济主体权益保护的执法机制不健全

将中国的各项民商法与发达国家的同类法律进行比较,可看到一个显著的区别,即在相当多的条款中有着“由某某部门另行规定”、“必须经某某主管部门批准”等用语,这不仅为有关政府部门“合法”运用行政权力直接干预相关经济事务留下了诸多余地,且为一些政府部门运用行政权力限制民营经济的发展,实行不平等的所有制政策留下许多可操作的空间。从行政执法的角度看,民营经济主体合法权益的保护环境还不理想,具体表现为:对政府部门贯彻落实国家颁布的与民营企业发展相关的政策缺乏有效的外部监督机制,使得国家为保护民营经济主体权益而出台的有关政策起不到应有的作用;某些行政执法机构与收费行为之间的利益联系没有切断,乱收费屡禁不止,民营企业的营业利润大量被剥夺,在一定程度上削弱了民营经济主体再投资的动力和能力;政策待遇不公平,一些行政执法机关对于公有与非公有产权的经济主体在法律政策的遵行、交易规则的适用、合法权益的维护等方面不能真正做到一视同仁,使民营企业面临的竞争往往是不公平的,这不仅抑制了民营经济的发展,而且违背了市场配置资源的效率原则,使得稀缺资源不能流向最有效率的部门和企业,最终降低了整体经济运行的效率,加大了经济发展的成本。

(五)民营经济主体权益受侵害后司法保障的不公正

司法环境是法治环境的最集中表现,而司法环境的核心问题是司法公正。[6]然而,我国某些地方司法机关在实践中对于不同所有制性质的企业难以真正坚持平等对待的原则。由于受到传统观念的影响,公有制性质的企业在各类市场主体中处于显著优越的位置,对其合法权益的维护受到各级司法机关的重视,相比而言,民营企业则由于其产权的非公有性而一直在司法实践中受到某种程度的不公平待遇,具体表现为:司法尺度的不统一、纠纷的司法处理不公正、司法的权威尚未确立等。

三、完善民营企业发展法治环境的若干思考

基于上述我国民营企业发展法治环境的解析,我们应当认识到,要从根本上促进民营经济持续健康发展,就必须切实依据市场经济的客观规律和内在要求,积极营造民营企业发展所亟需的良好法治环境。

(一)加快与民营企业相关的立法进程,从主体立法、企业立法和物权立法等不同角度为民营企业的发展铺平道路

其一,进一步完善社会主义市场经济的主体立法,改革现行非公有制经济尤其是民营企业的法律调整模式。市场主体立法,即关于构成市场主体的各类企业和社会组织的立法,它要规范各类企业和社会组织的设立、法律地位、组织管理、权利义务、基本活动准则以及破产清算等内容。市场主体立法关系到企业的“生死存亡”,直接影响市场运行的秩序和效率。我们认为,应当根据当前开放、公平、竞争的大市场原则的要求,围绕资本形态和出资者的责任对市场主体进行科学的分类,摒弃以企业的所有制性质即企业的经济属性作为标准的立法,真正坚持市场主体分类的单一标准———资本形态与出资者责任标准,这将是我国市场经济主体立法的主要取向。

其二,从企业立法的角度看,应当抛弃“所有制与所有制形式只能一一简单对应”的错误观念,分别将民营企业纳入1993年《公司法》、1997年《合伙企业法》和1999年《个人独资企业法》的调整轨道。适用相同的游戏规则本身就是对非公有制经济的最大保护,没有必要也不应当对组织形式和投资者责任形式相同、但投资者所有制性质不同的企业制定不同的游戏规则。企业立法模式的转换是市场经济发展和企业改革的根本要求。市场经济要求市场主体地位平等规则统一,企业改革要求建立现代企业制度,以资本形态、法律责任为基础构建企业法的框架,正是这种要求的体现。它将打破所有制界限,使同一责任形式的企业适用统一规则,真正实现企业的公平竞争和优胜劣汰。当然,《公司法》、《合伙企业法》和《个人独资企业法》等也应当根据市场经济发展的现实需要在立法上作一些修订和补充,以促进民营企业的发展。2002年出台的《中小企业促进法》虽然对推动民营企业的发展发挥了一定作用,但许多条款倡导性很强,可操作性较差,有待进一步细化。

其三,从物权立法的角度看,抛弃国家所有权高于集体所有权、集体所有权高于个人所有权的“所有权等级论”,树立所有权一律平等、所有权一律保护的基本观念,确保民营企业与公有制企业、外资企业处于平等的法律地位,具有平等的法律人格,立于同一条起跑线上。

(二)完善私有财产权保护的法律制度

保护一切合法的投资和通过投资而形成的财产,以及由此而带来的收入,是维护正常市场秩序的必要条件之一。[8]如果法律上只明确规定保护公有财产而轻视对私有财产权的同等保护,那么财产保护的法律制度就是不完整的、有缺陷的。完善私有财产权保护的法律制度应遵循以下原则:其一,私有财产的地位及其保护应在宪法中明确规定。世界各国宪法均确立私有财产的法律地位,表述虽然不同,精神却是一致的。其二,不同主体的财产所有权受法律的平等保护。私有财产和公有财产从其所能享有的客体耒看,是有所不同的,例如土地只能为国家和集体所有,不能为私人所有,但这绝不意味着私有财产与公有财产在权利性质、法律地位和保护方式上应有所不同。我国民法中依主体不同来划分所有权,这与世界上绝大多数国家民法的相应规范有较大差异,应当在立法上逐步地趋于完善。其三,对私有财产的限制和剥夺必须有法律依据。私权利和公权力的碰撞在任何一个社会都是不可避免的,与公权力相比,私权利也总是脆弱的。正因如此,各国宪法和民法的主旨就是要确立只有议会通过的法律才能对私有财产进行限制和剥夺的原则,政府没有法律依据是不能限制和剥夺私有财产的。这个精神在我国《立法法》中有所表述,《立法法》第八条规定:对非国有财产的征收,只能制定法律。另外,对私有财产的征收应当严格按照法定程序进行,法律的严肃性就在于其程序,无程序即无法律。我们认为,在民法典有关征收的一般规定之外应当制定一部单行法,对征收的具体办法作出程序性的规定,尤其是规定哪一级政府有权作出征收私有财产的决定。征收私有财产应当适用国际上有关投资保护的通行做法,即对被征收者给予“充分、及时、有效”的补偿,这与我国现行的有关法律规范如《外商投资企业法》中规定的“相应补偿”,《土地管理法》中规定的“适当补偿”等存在较大的差别。我们认为不合理的补偿也是一种剥夺,靠剥夺私有财产来完成城市建设和实现经济发展是不可取的,法律应当规定对私有财产的征收给予充分、及时、有效的补偿。

(三)各级政府部门要切实解决好行政权行使与非公有制经济发展相适应的问题

尊重民营企业自治是政府部门的首要职责,必须全面、准确地理解宪法中强调的“国家对私营经济实行引导、监督和管理”的含义:“引导”限于政策引导、杠杆引导、信息引导等内容;“监督”仅限于法律监督,包括事中和事后监督,与事先引导同等重要;“管理”包括尊重企业自治原则和诚实信用原则、保护企业公平竞争与公正交易应有秩序、促成企业享受法定权利和利益、向企业提供某种经济利益和其他宏观调控行为。各级政府部门要着力加大政策扶持力度,改善投资软环境,拓宽民营经济的发展路子,广泛吸纳民营资本投入社会经济建设,真正实现行政权的行使适应于非公有制经济的发展需要。具体来说,政府部门应当做到:其一,严格依法行政,各执法、监督管理部门及其工作人员要努力提升法律素质和法治观念,增强依法行政的自觉性,做好对私营经济的服务指导、监督管理工作,杜绝滥用职权、玩忽职守、弄虚作假、徇情枉法等对经济发展造成不良影响和严重后果的违纪违法行为。其二,政府部门需要认真落实发展民营经济的各项法规和政策,创建规范的政策法制环境。其三,健全和完善市场经营环境,消除不公平竞争,放宽市场准入,拓宽民营企业的发展空间,允许非公有资本进入法律法规没有禁入的基础设施,公用事业等行业和领域。其四,促进诚信市场环境的形成,各级政府部门要建立起规范的信用约束机制,以诚招商,言出必行,切实兑现推动民营企业发展的各项政策承诺。其五,规范对民营企业的各种收费行为,严格监督检查,坚决惩治乱收费、乱罚款、乱摊派行为,理顺对民营企业的管理服务体制,引导民营企业依法经营,切实搞好对民营企业的监督和管理。

(四)坚持公正司法,对民营经济主体依法给予平等保护

公正是司法最高的活动准则,其根本要求就是坚持法律面前人人平等,对所有社会主体一视同仁,平等保护。在司法程序中,任何主体都不得有超越法律的特权,也不得受到任何法律上的歧视,民营企业当然也不例外,只有这样才能依法保障民营经济主体的诉讼及实体权利,创造公平、公正的法治环境和健康有序的市场竞争环境。司法机关应当对自己的角色进行重新审视和定位,牢固树立司法为民的工作宗旨和执法理念以及平等公正地保护各类市场主体的法律意识。具体来说,其一,严格执行程序法律规定,规范审判各环节,保护民营经济主体的诉讼权利。其二,坚持依法严厉打击危害民营企业生产,经营秩序的违法犯罪活动,如盗窃、抢劫、聚众哄抢生产资料、破坏生产设施、扰乱生产秩序以及勒索民营企业钱财、故意伤害民营企业从业人员等,对那些涉及金额巨大、造成损失严重的侵害民营经济的犯罪案件,要实行挂牌督办。其三,依法审理涉及民营经济主体参与国有和集体企业改革以及自身改制的纠纷案件,促进民营经济主体建立规范的现代企业制度。其四,加强行政审判和检察工作力度,严肃整治“四乱行为”,促进行政机关依法行政,保障政策公平,优化非公有制经济发展需要的政务环境。其五,加大执行力度,提高执行效率,确保民营经济主体及时回收对外债权。各级法院对民营经济主体申请执行的案件,要及时立案,严格执行,采取各种行之有效的措施和办法,及时帮助申请人依法回收债权。其六,司法机关要坚持服务民营企业,但决不是一味袒护它们,而是保障民营企业在完善的市场机制和良好的法治环境下健康地成长。因此,司法机关对民营企业的违法犯罪行为必须依法予以制止和惩罚,特别注意提防与克服地方保护主义,即为了谋取地方及小集团的利益,打着保护民营企业发展的旗号,损害整个市场经济的正常秩序和法治环境。

 

 

参考文献:

 

[1]王红一·公司法功能与结构法社会学分析———公司立法问题研究[M]·北京:北京大学出版社·2002·172·

[2]波斯纳·为经济发展构筑法制框架,载http: //www·jjxj·com·cn

[3]金国中·西部开发的制度环境应该重视[N]·经济参考报,2003年7月2日第3版·

[4]粱积江、焦兴旺·财富的源泉为何不能充分涌流?———析民营经济发展的外部环境及其障碍[J]·中国民营科技与经济,2003 (5-6):

[5]张洪涛、周长城·浅议欧共体中小企业法律制度的几个问题及对我国中小企业立法的启示[J]·法学评论,2001 (1): 126·

[6]吴大华·营造西部大开发良好的法治环境[J]·中国法学,2004 (1): 8·

[7]朱晓明·论民营经济法律保障制度创新[J]·浙江经济,2002 (20):33·

[8]厉以宁、江平、吴宣恭·谈完善保护私人财产法律制度[N]·人民日报,2003年2月11日第九版

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